上海市交通委主任：网约车宜疏不宜堵
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5月26日，滴滴出行创始人程维登上国家行政学院讲台，向诸多官员介绍他对于“分享经济”的理解。三周后的6月16日，另一位大咖又登上同一个讲台来探讨分享经济的治理。
正是这位大咖，2015年率先在上海尝试网约车治理的创新实践和探索。作为官员，他积极思考如何创新应对分享经济；作为监管者，他强调坚守依法合规的底线，这几乎成为当前分享经济治理的共识。他就是上海市政协人口资源环境建设委员会主任、前上海市交通委主任孙建平。以下是授权50KM发布的演讲全文，干货满满。
网约车新业态下政府公共政策的思考 演讲题目：网约车新业态下政府公共政策的思考
演讲者：孙建平
演讲时间：6月16日演讲地点：国家行政学院
在座的都是来自国家部委和全国各地的优秀青年干部。我们知道，中国的地方差异性很大，相比之下我曾经从事的交通行业，或者各地的公共交通体系，包括出租车体系，差异性可谓天差地别。
很容易理解，全国各地虽然都是出租车，从运营方式到运营机制可能完全不同，有的私人、有的承包、有的租赁、有的大公司，运营中有的打表、有的不打表、有的合理合法可以拼车、有的吹胡子瞪眼地拒载是常态。一二三四线城市都不一样，公交体系也是如此，大城市地铁公交发达，一些地方甚至根本没有真正意义上的公交车，所以差异很大。这其实也很正常，城市交通本来就是典型的地方事权，因地制宜看菜吃饭很正常，实质上也无法有统一的管理、运营方法或模式，风土人情不同，观念习惯迥异。
国外也是一样，比如在美国，纽约就到处是出租车，公共出行不是地铁就是出租，当然也有些公交。但到了西部，洛杉矶也非常发达，但几乎没有出租车，少量的都是要提前很久打电话预定，而且既不方便又很贵，当地几乎没什么人有打出租车的概念。再比如说新能源汽车或者专车的管理，不同国家态度、容忍度、管理方法都大相径庭，优步在美国、澳大利亚、德国遭遇的待遇完全不同，甚至在美国各个州也未必相同。
我先说了差异性，就是想告诉大家，我们今天讨论的问题，也就是对于专车的管理模式，或者说公共出行的公共政策制定，各地可能都会根据实际情况，各有高招，上海具体的做法我也会跟大家分享，但只有参考性，并不代表具有通用意义，大家只是探讨，或者说互相借鉴。今天我想分为两个大的部分来说，先说战略再说战术，我们中国人很讲究“道”，“道”实际上就是战略层面，可能代表远见性、涵盖性、前瞻性、趋势性，我想重点跟大家分享一下我这方面的思考，然后再是战术层面的具体做法，也就是所谓的“术”，如果不讲战略思考，就讲具体做法，恐怕对大家的启发不大，因为我刚才讲了毕竟各地差异性很大，实际条件各不相同，管理措施未必套得上去，但大家探讨一下战略层面，怎样带着前瞻性眼光看这个问题，恐怕这个“仰望星空”就会很有味道，也有利于下一步真正因势利导地“脚踏实地”。
战略篇 01
城市管理者面对新挑战，要不要有点宽容度？
无疑，专车或者说网约车这种基于互联网满足公共出行的新形式，又是比较典型的分享经济模式，这对于我们传统观念或者传统管理模式，确实存在着很大的挑战，无庸讳言，不仅是中国，全世界都有争议，也都觉得是对城市管理的挑战，由此产生的极端事件或者说热点事件也从来没有停歇过，对于其合法性、安全性、公平性、税负合理性等等质疑也从来没有间断过，但是我们是不是一关了之，或者单纯强力阻击？ 情况比我们想象的复杂，因为现在是互联网社会，全世界也没有哪个国家认为其非法，就可以完全禁绝，这就是我们不得不面对的现实。
而且我观察到一个有趣的现象，我专门研究过美国的优步，发现一个国家或者地方政府，越是对其压制或者禁止，甚至宣布其非法，其市场沽值、商业价值就越高，几乎只要有国家对其制裁，其市场沽值就会上去一点，我也反复思考，市场或者资本，没有道理跟政府对着干，这其中不是情绪化的因素，这么大的生意不可能因为情绪而主导，这里面肯定有商业逻辑，而资本的逻辑往往不容忽视，他们的远见性往往都被证实是正确的，就目前优步据说市场价值至少500亿美元，滴滴也是差不多的，两家公司就有千亿美元的体量，而这个市场规模到底多大，百亿千亿还是万亿，谁也说不清。 当然我不是说我们要为商业价值低头，但是阿里巴巴或者别的互联网公司崛起的时候，同样有争议，我们如果一味遏制，就没有当下的局面，我认为有限的宽容度，思考一下其可行性，评估一下其风险是否在可承受的范围内，应该还是值得探讨的。
02
关于趋势问题，我们是否看得更远？
有研究者跟我说，近一二十年至少，全球尤其是中国的经济社会发展关键就是八个字——大、云、平、移、集、智、新、生。就是大数据、云计算、平台经济、移动互联网、集成电路、智慧城市、新能源、生物科技。 
从这个角度来看，网约车这个产业，似乎都直接相关，大数据、云计算不用说了，都是网约车的基础，本来就是轻资产平台经济的代表，又依靠移动互联网得以实现，技术基础是集成电路技术演进，也包含着典型的智慧城市应用，而且不管是国外还是国内，网约车新能源化几乎都是趋势，也是政府乐意推动的，至于生物科技，将来在这个领域里用于生物识别、安全管理方面的可能很多。 所以，不应该小看这个行业，毕竟它跟传统的出租车行业还是天差地别的，恐怕远远不是跟传统出租车争口饭吃的问题，千万不能简单化。
03
从城市管理角度来看，怎样更智慧？
问大家一个问题，很多城市很多国家都表示专车违法，明令禁止，但是又有哪里真的止住了吗？
表面上看是执法力度不够，执法能力不足，导致打不完打不净打不怕，但从另一个角度来看，这可能就是我们要研究的一个插上互联网翅膀的新兴产业，一个老百姓觉得需求旺盛的产业，一个解决我们城市交通管理痛点的产业，真的就靠我们拼命去堵，就能挡住吗？
而且我们越是摆出态度禁止，他们可能越对抗，他们技术占优势，用户规模占优势，而且我们也拿不到他们的后台数据，试想如果他们对抗到底，我们又有什么更好的管理办法？想必只有冲突增多，唯其如此，为什么不给他们设定规矩，通过合作来进行管理，是否更合理更科学，至少有了对话交流，哪怕谈判的渠道，不要突破城市管理的底线，很多时候是可以为我所用的，而且一系列后续保障、安全、保险，都可以光明正大找到责任人，政府允许企业经营，企业就要遵纪守法，这样即使处罚，也不会出现激烈对抗情绪，有言在先约法三章的管理模式，目前也不是不能尝试，或许这样的摸索比单纯阻挡更为有效。退一步，为什么现在网约车改革成了公众关注的焦点？归根到底是因为城市出行还不是那么便利，而解决城市交通的出行的系统性方式一定不是小汽车，而必定是公共交通。无论是对于上海，还是其他的大城市，公交优先将是解决交通问题的唯一出路，因此交通工作的首要目标是解决公共交通的难题。对于上海来说，目标是在2020年建设成世界先进水平的综合交通体系，所以近年上海公共交通体系建设也处于大力推进之中，不可避免地随之而来的是交通的阵痛期。但是，一旦完善地公共交通体系建成，从主动脉到毛细血管都丰富发达，网约车的改革压力也自然会小了很多。本质上，当前网约车改革的焦灼，正是体现了公共交通短板之于现代城市生活的矛盾。 战术篇 01 城市出租车行业现状 一 行业问题 1、出租车企业：缺乏改进动能
第一，出租车公司缺乏改进动力。出租车行业已经从高附加值行业变为低附加值行业，资金压力大、劳动强度高、价格调整慢、数量控制紧。最终，营收、利润双双遇到瓶颈。所以，如今出租车公司更多是享受现金流，通过其他行业来实现盈利，比如大众交通的小贷业务。
第二，出租车公司缺乏改进能力。众所周知，互联网+交通已经是大势所趋，本质上，这是技术革命倒逼出来的出行革命。反观出租车公司，由于盈利能力有限，不仅老龄化比较严重，而且技术能力也属于短板，几乎不太可能聘用到高质量的技术人才。同时，介于政商之间的管理体制，也难以腾挪出宽松灵活的改革空间。
2、驾驶员：缺乏从业热情
关键在于收入及落差。九十年代时，出租车司机是高收入群体。空姐、公务员、白领嫁给出租车司机都不是新鲜事。但是如今，这种情况恐怕已经很难出现，出租车司机的工作强度在不断增加，乘客的要求在不断提升，但是他们的收入却止步不前。所以，一些地方出租车司机罢工也是屡见不鲜。2015年初的很多城市的出租车司机集体罢工，不仅仅是因为新技术的冲击，也是因为多年怨气的集中爆发。
3、乘客：多样化需求难以备满足
现在已经出现了非常多的精细化需求，但是很多新兴需求已经是出租车公司难以满足的了。比如商务接待，用出租车接送机总觉得不上档次；比如公务车改革后，很多公务员的公务出行就成了问题；还有很多需求诸如学生的上下学、孕妇上下班等大量细分化需求，都是千篇一律的出租车车型、心怀怨气的出租车司机、变革乏力的出租车公司难以满足的。二 管理问题 传统出租车管理机制，其实涉及到4个主体，即出租车公司、出租车司机、出租车乘客及监管部门。 
1、体验 这个出租车司机与出租车乘客的沟通问题。出租车是一座城市的名片，但是现在这张名片却越来越不灵了，因为乘客对于司机的不满越来越多。但是，乘客的不满却不会给司机带来过多影响，毕竟直接电话投诉司机的情况还是少数。这背后的问题，就是一个乘客评价信息没有数字化的问题。这种反馈机制的缺失，也让出租车公司以及出租车司机缺少改进的动力。
反过来，为什么很多淘宝卖家对一个差评那么耿耿于怀，因为一个差评对于他们的生意影响太大了，甚至几个差评就足以砸了他们的招牌，这就是客户反馈的力量。但是在传统出租车领域，这个环节是缺失的。
2、平台这个就是出租车公司与出租车乘客的沟通问题。传统出租车更多是扬招，在这个环节上，乘客和出租车公司是不直接发生联系的。但是，随着乘客需求的不断精细化，可能就会出现一些更加明确的要求。比如接送机、或者约定某个时间在某地接送。传统出租车公司解决这个问题，就是通过电调平台，为此他们也会向乘客收取一定的电调费。
电调平台确实让乘客打破了时间和空间的约束，但是不同的出租车公司就有不同的电调平台、也有不同的号码、服务质量也是参差不齐。对于乘客来说，认知和使用成本都相对比较高，所以相比较而言，使用电调平台的用户处于绝对少数。
3、预警这是出租车公司与出租车司机的沟通问题。对一座城市而言，出租车罢工都是比较可怕的事情，大量出租车在街头上一字长蛇阵摆开，大量出行需求无人响应，对于很多城市来说，这些都足以造成局部瘫痪，甚至成为政治事件。
而对于出租车司机的动态，无疑是出租车公司更为了解。所以，在出租车行业到底要不要公司化运营的问题，以前可能还有争议，但是现在行业都基本认同，公司化运营是必要的。在问题预警上，目前除了出租车公司，基本上还没有更好的途径。
4、化解这是涉及监管部门和出租车司机的沟通问题。出租车司机群体的罢工，多数不是针对公司，而是向监管机构提出诉求。以前可能涉及到收入问题，现在则还涉及到互联网专车的冲击问题。出租车司机每次罢工提出的问题，其实都不是可以立即解决的问题，往往都是冰冻三尺非一日之寒。 如何化解这些问题，其实都涉及监管部门和方方面面的协调问题，包括与行业协会、出租车公司、司机代表等。但是，在目前的体制下，出租车的维稳压力已经到了临界值。
02
新业态的崛起与挑战
——以网约车管理上海实践与探索为例 一 定位： 城市交通门到门服务、拾遗补缺 城市出行难的实质，是建设速度与发展速度中间的时间差。对于中国当前的大城市而言，轨道交通才是最重要的出行方式，其次才是公交车，包括BRT等创新模式，这些都属于公交体系，而“公交优先”也基本上是城市交通发展的国策。 
但是，中国的城市化进程实在太快了，中国的轨道交通的建设速度远远落后于城市的发展速度。北京轨道交通建设接近60年，上海的轨道交通建设超过20年，建设里程也从0起步，逐渐向全球前列靠拢。这个建设速度，放眼全球也是罕见的。以上海为例，以前轨交日客流七八百万就是峰值，而现在每天千万客流是常态。无论你建的多快，客流的增长反而会更快。所以甚至会出现“越修越堵”的怪相。归根到底，都是城市化进程迅速的供需不匹配的问题。
在轨交网络尚未成型之间，有大量的最后五公里、最后十公里的问题怎么解决，只能靠小轿车。在私家车还是相对少数的情况下，出租车自然就越来越抢手。
以滴滴为代表的互联网软件出现的背景，就是在出租车满负荷运转依旧无法满足市民出行需求、以及出租车服务体验无法满足市民日益增长的要求。
很多人说，滴滴是通过补贴之类的倾销手段而赢得市场的。不可否认，其补贴的手段是有争议性，但我们的看法是，价格是不能逆转需求或者趋势，只能加快或者延缓趋势。所以，补贴只是滴滴加速被市民接受的原因，真正受到市场追捧的，是因为滴滴等出行软件戳中了司机和乘客的痛点。即在出租车公司之外，新辟了一块对接消费者与出租车司机的平台。让乘客与司机可以突破空间的局限，降低出租车空载扫街的概率。二 考量： 发展趋势、市场需求、 安全服务、公正公平 
首先，“互联网+交通”是发展趋势，中国的交通行业也是亟待信息化改造的行业。所以，无论是滴滴，还是uber或者易到用车，其本质都是信息平台。这些公司自己没有一辆车，但却可以让车与人之间建立链接，可以让车辆的所有权和使用权分开进行，可以更有效地打通供需。在经济学上，这是典型的帕累托改进。
其次，互联网+交通也是市场需求。前面也提到了，很多传统出租车公司和租车公司都无法满足的客户需求，在互联网交通平台上，都能有更好的选择，包括更丰富的车型、更灵活的时间、更浮动的价格等等。这些野蛮生长的新生事物，无不让消费者眼前一亮。
再次，互联网+交通必须要守住安全服务的底线。交通是人命关天的大事，也是城市出行的高频使用，如果不管好，就可能会对群众的生命财产安全造成影响。虽然互联网+交通属于创新，在监管上有一定的挑战，但是其基于平台的信息可追溯性，不仅让乘客可以点评司机，也可以在出现问题后快速定位、追责。
最后，也要给互联网+交通产品一个同台竞技的市场环境。市场经济的核心就是公平竞争，追求的是机会平等。我们不会因为互联网+交通是创新而放弃底线，但也不能因为其是新生事物而不管不顾。这种一碗水端平的心态，也是监管必要的前提。三 原则： 鼓励创新、依法合规 鼓励创新是态度，依法合规是底线。＂十三五＂的五大理念当中，创新位居首位。对于经济进入结构性调整时期的中国来说，创新也是转型升级的重要抓手。 创新最主要的来源是市场主体，而且主要来自中小企业。此前上海市委书记韩正同志也在全市两会上表示，像滴滴这样的“创新不是政府管出来”。 创新是个好东西，现在大家对于鼓励创新在理念上基本没有异议，但是在操作中如何落地，却存在很多分歧。毕竟，创新产品并非尽善尽美，甚至一开始还是调皮捣蛋的另类。对于这种情况，政府坐视不管是不对的，但是怎么管则非常考验其监管智慧和能力。
上海对于互联网+交通的基本思路就是，“鼓励创新”但是必须“依法合规”。所谓依法合规，不是指必须立马符合所有的规定，而是预留出窗口期和观察期，监管者与从业者共同研讨，如何更好地实现“依法合规”。在依法合规的过程中，有几个问题，就是依什么法、合什么规。因为新生事物刚一出现，很可能超出了原有法规的监管实践，这样一来，到底如何解释，就留出了非常大的空间。与此同时，法规也不是钢板一块，甚至不乏自相矛盾和不与时俱进之处，面对这样的问题。面对创新产品与部分法规有可能会产生冲突，怎么办？可能现有法规管不了，怎么办？如果管不好出了问题，怎么办？这些问题都没有统一的答案，就是需要反复研讨的过程。
这个研讨，要开门研讨，不能闭门找车。所谓开门研讨，就是倾听各方意见，包括创新主体、监管同行、法律人士、专家学者、媒体记者、公众百姓等，兼听则明；同时，也需要积极研讨合规路径。03
下一步发展必须把握的课题
一 新旧业态融合中发展 出租车公司的优势在于车辆、资质、司机和经验；网络平台的优势在于技术、数据、服务和用户。本质上，双方的互补性大于冲突性。
目前最主要的矛盾，在于平台纳入了数百万辆没有资质的的车辆，对于有资质的车辆形成了冲击。
所以，出租车公司与租车公司，更宁愿自起炉灶，而不是和平台携手合作。比如神州租车有了神州专车、大众交通有大众出行，在一定程度上，这就是重复建设。当然，这也是市场行为，如何改进，也需要让市场来解答。但这至少表明，目前新旧业态的对抗大于融合。二 政府监管柔性中转变 监管现在是在不作为和作为之间犹豫。说到监管，其实就是抓非法营运的车辆，但是交通部门的执法力量，面对数以百万的所谓非法专车，基本上是无所作为。但是不作为，又会遭到司机和出租车公司的指责，面临很大的维稳压力。
现在监管的问题在于末端执法，而非前段执法。如果能够通过监管机构和平台的相关信息打通，就会直接减少基层执法人员的负担，而且可以从源头上进行监管。此前，上海和滴滴的合作，就证明了这条路径的可行性。
三 车辆性质突破点何在 关键在于营运车辆和非营运车辆，车辆的分类管理也是目前车辆基础的管理制度，想要突破这一点几无可能。可以确定的是，如果网约车想要合法载客，则必须要纳入营运车辆范畴，承担相应的法律责任。但是，是否需要按照原有的营运车制度来管理，比如强制报废年限或许里程，这样是否合理，其实还存在很大的商榷空间。 四 兼职与全职能否并行 
为什么现在出租车司机对于专车司机很不满，本质上就是兼职司机对于全职司机的冲击。虽然出行市场扩大了，但是新涌入的兼职司机数量远远超过了全职司机，这样也动了全职司机的奶酪。
并行的前提，还是在于依法合规。现在兼职司机之所以大量进入，一方面是因为平台补贴太厉害，2015年很多专车司机月入数万的并不罕见，这种补贴刺激下的利益固然让人眼红，但是并不而持久。随着补贴的不断降低，以及用户对于网约车的司空见惯，未来的专车兼职司机收入也将会回归到正常水平。同时，对于兼职司机，也需要依法合规，包括签订相应的合同、缴税、资质审核等等，否则就等同于非法运营。随着这些硬杠杠的设置，兼职司机可能会挤掉不少泡沫。同时，也等于为出租车司机新辟了一条就业道路，这样也减缓了出租车司机的焦虑感。
五 怎样预侧发展方向 
发展方向最终如何确定，基本是由改革、发展和稳定三者的博弈来确定的。
对于政府而言，稳定是底线，不能因为出租车改革，而导致村村起火，四处罢工，这样的改革也是各级政府所不愿意看见的。所以当下很多政策的一拖再拖，不能单纯地认为是有关部门不作为，其实也是一种政策维稳，给矛盾预留缓冲期。
对于平台来说，他们的改革动力是最强的，因为他们必须要给自己争取合法的生存空间。因此，他们也会积极联系各级监管机构、媒体、专家学者，反复强调改革的诉求和意愿。但是归根到底，他们的考虑也是自己的利益最大化，他们更多是对投资人负责。这一点，也是各级政府需要注意的。对于公众而言，最期待的是发展。就是能够获得更为便捷、而且受法律保护的新的出行方式，这也是时代要求监管者必须回答的命题。
综上所述，未来的改革的方向，如大禹治水，宜疏不宜堵。重点是出租车司机。他们的诉求就是有份稳定的工作和预期。改革的着力点，就是不能打乱他们的预期，要让他们有奔头，有钱赚。
现在出租车公司纵是千般不好，至少让他们有点归属感，那么未来改革，能否消化、吸收这些群体？而不能让网约车给人感觉是一阵风，让这些司机看得见摸不着。如果出租车司机的分流工作能够做好，出租车改革的推进也自然水到渠成。